Контроль и надзор по-новому: практика применения

Анализ организации работы показал, что государственные органы и иные организации, уполномоченные на осуществление контроля и надзора, перестроили свою деятельность и осуществляют ее в соответствии с установленными указом №510 (в редакции указа №376) формами государственного контроля (надзора).

Пересмотрены перечни контролирующих (надзорных) органов для исключения дублирования функций, реформирования системы ведомственного контроля, введения запрета на осуществление контроля (надзора) коммерческими организациями. Напомню, эти новации введены указом №376.

Число систем государственных органов, уполномоченных на проведение проверок, сократилось с 60 до 39, или на 35%. Причем 8 из них могут проверять только вопросы соблюдения лицензионных требований субъектами хозяйствования, которым ими эти лицензии выданы, - других сфер контроля (надзора) они не имеют. Сократилось также количество сфер, по которым осуществляется контроль и надзор. Соответственно на 20% уменьшилось число контролирующих инстанций, входящих в состав (систему) контролирующих органов.

Следует отметить, что государственный контроль (надзор) в форме проверок, на которые распространяются требования указа №510, осуществлялся только 22 из 39 уполномоченных на это систем. Хочу подчеркнуть: случаев назначения проверок органами, утратившими право на их проведение, не установлено.

Количество проверок за девять месяцев 2018 года по сравнению с аналогичным периодом 2017-го сократилось в 18 раз. Удельный вес проверок в общем количестве проведенных в стране контрольных (надзорных) мероприятий составляет в текущем году менее 1%. Большинство уполномоченных органов фактически перешли к форме мониторингов и мероприятий технического (технологического, поверочного) характера. По их результатам меры административного воздействия не применяются в случае первичного выявления нарушений в деятельности субъекта и их устранения.

Как я уже говорила, новый подход к внеплановым проверкам привел к кардинальному снижению числа проверок. Это произошло в первую очередь за счет сокращения и ужесточения оснований для их назначения. В новых условиях назначить внеплановую проверку возможно в основном при наличии информации о совершенном нарушении законодательства или возникновении угрозы безопасности государства, жизни и здоровью граждан; использовании субъектом бюджетных средств, государственного имущества.

Для повышения ответственности за назначение в течение года нескольких внеплановых проверок одного и того же субъекта только руководитель госоргана республиканского уровня (или его уполномоченный заместитель) имеет право принимать решение о назначении второй и последующей проверок.

Взаимодействие контролирующих и надзорных органов систем разных госструктур при внеплановых проверках не предусмотрено. Суть внеплановой проверки - изучение вопросов, явившихся основанием для ее проведения, в пределах компетенции конкретного контролирующего (надзорного) органа. И только у него может быть основание на проверку.

Вместе с тем если контролер пришел на внеплановую проверку и увидел, что в это время проводится проверка другой контролирующей организацией, он в первую очередь изучит проверяемые вопросы иного контролирующего органа. В случае пересечения сфер и проверяемых вопросов за один и тот же проверяемый период будет принято решение либо о корректировке перечня вопросов с целью исключения дублирования, либо о получении соответствующего поручения на проверку одних и тех же вопросов за один и тот же период.

Основными документами, регулирующими порядок формирования планов выборочных проверок, являются постановление Совета Министров от 22 января 2018 года №43, которым утверждена методика формирования системы оценки степени риска, и приказ Комитета госконтроля от 4 апреля 2018 года №17, которым утверждено положение о порядке формирования и исполнения планов выборочных проверок. Государственными органами (организациями) в соответствии с методикой определены и согласованы с Межведомственным советом критерии оценки степени риска.

Первое планирование в соответствии с новыми принципами отбора прошло без каких-либо проблем, большинство контролирующих органов сформировали предложения в планы выборочных проверок. Что касается необходимости корректировки нормативных правовых актов, то мы на сегодняшний день не видим каких-либо оснований для этого. Вместе с тем некоторые госорганы по результатам планирования высказали пожелание уточнить свои критерии оценки степени риска, но данная работа будет проводиться в рамках действующего правового поля. Конечно же, в случае внесения каких-либо корректировок в критерии госорган в обязательном порядке опубликует обновленную редакцию на своем официальном сайте.

В планировании выборочных проверок на первое полугодие 2019 года участвовали 25 государственных органов, которые проанализировали в общей сложности 27 717 субъектов. По результатам анализа высокая степень риска присвоена 9 516 субъектам - примерно 34% от общего числа. Из них в сводные планы включены 3 227 субъекта - 40% от числа субъектов с высокой степенью риска, или менее 12% от общего числа проанализированных субъектов.

Что касается анализа в отношении категорий субъектов хозяйствования, то мы такого не проводим. Для нас все субъекты, будь то государственные предприятия или индивидуальные предприниматели, производители или продавцы товаров или услуг, находятся в равных условиях с точки зрения правомерности назначения и проведения в их отношении проверочных мероприятий. Комитет госконтроля в большей степени интересует охват контролем различных сфер. И я могу сказать, что наибольшее количество проверок назначено в сферах, подконтрольных МЧС, Министерству труда и соцзащиты, Госстандарту, Минприроды, Минздраву. На долю этих пяти госорганов приходится 80% всех запланированных проверок. Это вполне закономерно, так как обеспечение безопасности людей, здравоохранение и надлежащее исполнение работодателем своих обязанностей - именно те сферы, порядок в которых должен быть в первую очередь.

Планы выборочных проверок размещены на официальном сайте Комитета госконтроля. Если кого-то интересует включение в план выборочных проверок своей организации, то можно в любое удобное для себя время ознакомиться с этим перечнем.

Критерии оценки степени риска разрабатывались контролирующими органами на основании методики оценки степени риска, которая была утверждена постановлением Совета Министров №43, принятом 22 января 2018 года. Эти критерии были представлены в межведомственный совет по контрольно-надзорной деятельности для согласования, после чего были утверждены контролирующими органами и размещены в общем доступе на официальных сайтах госорганов. Отбор в соответствии с данными критериями осуществлялся в рамках планирования на первое полугодие 2019 года. Контролирующие органы проводили анализ субъектов на предмет соответствия данным критериям.

Если говорить о статистике, то в планировании приняли участие около 25 контролирующих органов, которые в общей сложности проанализировали более 27 тыс. субъектов. После того как была проведена оценка количества субъектов на предмет соответствия критериям оценки степени риска, высокая степень риска была присвоена 9,5 тыс. субъектов. В план выборочных проверок включено порядка 3 тыс. 227 субъектов, что составляет примерно 12% от общего числа проанализированных.

Исходя из статистики мы видим, что отбор был серьезный. И очень небольшое количество субъектов попало в план выборочных проверок из числа тех, которые в принципе рассматривались для планирования. Если сравнивать количество субъектов, включенных в план выборочных проверок, с 2017 годом, когда еще формировались координационные планы и планы выборочных проверок, то число запланированных субъектов в 2019 году уменьшилось в 4,5 раза.

Что касается контроля за обоснованностью включения субъектов в планы выборочных проверок, то Комитетом госконтроля была проведена работа по обеспечению автоматизации данного процесса.

Во-первых, проанализировать большой объем информации без использования автоматизации контролирующим органам достаточно сложно. Во-вторых, этот процесс подразумевает использование информационных систем и баз данных, в которых отражается и хранится информация о процессе отбора каждого субъекта. Это позволяет нам в любой момент - как на стадии планирования, так и в дальнейшем - проводить анализ законности включения субъектов в планы.

Автоматизация процесса планирования обеспечена функциональными возможностями интегрированной автоматизированной системы контрольной (надзорной) деятельности (ИАС КНД), которая в 2018 году была специально доработана для этих целей. В системе предусмотрена возможность получения информации по каждому запланированному субъекту, в том числе кем и на основании каких критериев он был отобран, какое количество баллов набрал в соответствии с критериями оценки степени риска, каков индикатор высокой степени риска, рассчитанный при планировании, использовался ли чек-лист, какая дополнительная информация учитывалась при принятии решения о включении в сводный план и др.

Правильнее назвать это признаки добропорядочности, которые были введены всеми госорганами после встречи Президента с представителями деловых кругов, которая состоялась в декабре 2017 года. И на данной встрече Комитету государственного контроля и иным контролирующим (надзорным) органам было поручено при утверждении критериев оценки степени риска для отбора проверяемых субъектов при проведении выборочных проверок руководствоваться в том числе признаками добропорядочности. Речь идет об отсутствии нарушений в работе субъектов за предыдущие проверяемые периоды, длительности работы на рынке и отсутствии на нее жалоб, полноте уплаты налоговых платежей в бюджет. Также учитывается создание новых рабочих мест, участие в решении социальных задач республиканского и местного значения и др.

Многие государственные органы учитывают признаки добропорядочности в виде понижающих баллов. Так, Комитет государственного контроля определил следующие понижающие критерии: отсутствие жалоб (обращений) в Комитет госконтроля в отношении деятельности субъекта хозяйствования, а также информации в СМИ о нарушениях и негативных тенденциях в деятельности организации (рассматривается за три года), отсутствие нарушений по результатам последней проверки, проведенной Комитетом госконтроля, отсутствие нарушений законодательства при предыдущем мониторинге, проведенном Комитетом госконтроля, создание новых рабочих мест.

Министерство по налогам и сборам в качестве критерия, характеризующего добровольное исполнение плательщиками своих налоговых обязательств, использовало наличие статуса "Лучший плательщик налогов, сборов".

Министерством труда и социальной защиты использовался такой критерий добропорядочности, как наличие у субъекта сертифицированной системы управления охраной труда.

Каждый госорган, исходя из сферы своей деятельности, выработал такие признаки добросовестности и использует их при планировании.

ИАС КНД - это система, предназначенная для отражения сведений о проводимых в стране государственными органами проверках и, конечно, их планирования. Процесс планирования и ранее был достаточно непростым, а сейчас стал еще более сложным. Ведь помимо соблюдения ограничений на назначение проверок в отношении отдельных категорий субъектов (например, с момента регистрации которых не прошло 2-х лет, в отношении которых недавно уже проводились проверки данным госорганом, присвоенная степень риска и др.) требуется контролировать, чтобы в течение года контрольные (надзорные) органы приходили к субъекту один раз, а не беспокоили его неоднократно в течение года, то есть необходимо координировать проверки. Без единой автоматизированной системы сделать это, мягко говоря, довольно проблематично.

ИАС КНД обеспечивает взаимодействие всех государственных органов и иных организаций, имеющих полномочия на осуществление контроля (надзора).

Единая база данных системы позволяет контрольным (надзорным) органам вести учет проводимых проверок, а Комитету госконтроля на основании внесенных сведений - контролировать соблюдение ими требований законодательства, которые касаются процедурных требований, своевременности проведения проверок, исполнения планов выборочных проверок. ИАС КНД сейчас доработана и позволяет контролировать процесс планирования и отбора для включения в план выборочных проверок.

После принятия указа № 376 одной из распространенных форм государственного контроля в практике работы контролирующих и надзорных органов стало проведение мониторингов. Мониторинги отнесены к профилактическим мероприятиям. Они достаточно эффективны - об этом свидетельствует изучение практики их проведения некоторыми надзорными органами.

Согласно законодательству мониторинг является формой контроля (надзора), заключающейся в наблюдении, анализе, оценке, установлении причинно-следственных связей, применяемой для оперативной оценки фактического состояния объектов и условий их деятельности на предмет соответствия ее требованиям законодательства, выявления и предотвращения причин и условий, способствующих совершению нарушений.

Таких мероприятий большинству контролирующих и надзорных органов (в особенности надзорных) достаточно, чтобы оценить деятельность субъекта на предмет соответствия ее законодательству. Мониторинги имеют предупредительно-профилактическую направленность, ведь основной их задачей является выявление нарушений и недостатков с целью их оперативного устранения и предотвращения совершения в дальнейшем.

Учитывая, что в случае первичного выявления нарушений в деятельности субъекта в ходе мониторинга и их устранения меры административного воздействия не применяются, представители деловых сообществ очень положительно отнеслись к профилактической направленности такой формы контроля и надзора.

Исходя из представленной контролирующими (надзорными) органами информации за 9 месяцев текущего года, на фоне снижения количества проводимых проверок удельный вес мониторингов в общем количестве контрольно-аналитических мероприятий во многих контролирующих и надзорных органах многократно вырос.

Отдельные госорганы в текущем году вообще отказались от проведения проверок и перешли исключительно на осуществление мониторингов (например, органы Минсельхозпрода). Минприроды и Минздрав провели 1-2 проверки.

Законодательством предусмотрено, что при проведении мониторинга должностные лица контролирующих (надзорных) органов не могут использовать полномочия, предоставленные контролирующим (надзорным) органам и их должностным лицам для проведения проверок.

Органы Комитета госконтроля постоянно контролируют соблюдение названных условий при проведении мониторингов. В текущем году были выявлены отдельные случаи истребования документов в ходе мониторингов органами государственного санитарного надзора в Витебской области. За допущенные нарушения были привлечены к дисциплинарной ответственности 8 работников районного центра гигиены и эпидемиологии, информация доведена до сведения вышестоящего органа. Проведены обучающие семинары с представителями контролирующих и надзорных органов. И впредь такие факты не выявлялись. Другие нарушения также детально анализируются, к работникам контролирующих и надзорных органов применяются меры ответственности.

В 2019 году Комитетом госконтроля совместно с Генеральной прокуратурой запланировано изучение правоприменительной практики и проблемных аспектов проведения мониторингов, в том числе использование в их ходе полномочий, предоставленных контролирующим (надзорным) органам для проведения проверок.

Если субъект предпринимательства считает, что при проведении мониторинга или проверки нарушены его права, в первую очередь ему необходимо обратиться в вышестоящий контролирующий либо надзорный орган или к вышестоящему должностному лицу, которому проверяющие непосредственно подчинены. Также он имеет право обратиться в суд.

Порядок обжалования решений контролирующих органов, требований (предписаний) об устранении нарушений, действий (бездействия) проверяющих регулируется главой 9 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного указом №510. Жалоба может быть подана в течение 30 календарных дней со дня вынесения решения, действий (бездействия) проверяющих.

Следует отметить, что контроль за выполнением контролирующими и надзорными органами указа №510 возложен на Комитет государственного контроля, а надзор - на генпрокурора и подчиненных ему прокуроров.

С учетом данных функций органы Комитета госконтроля и Генеральной прокуратуры при выявлении нарушений законодательства о контрольной (надзорной) деятельности применяют меры реагирования к контролирующим и надзорным органам, допустившим нарушения, в виде указаний и рекомендаций. А за отдельные нарушения, допущенные при назначении и проведении проверок, предусмотрена административная ответственность.

Если в данном вопросе подразумеваются проверки, которые будут проводиться в отношении одного субъекта с участием нескольких контролирующих органов, то есть совместные проверки, то да, они останутся. На первое полугодие 2019 года запланировано порядка 560 таких проверок, или около 20% от общего количества. Всего запланировано 3 227 проверок.

Указом № 376 определено, что государственный контроль наряду с проверками осуществляется также в форме мероприятий технического (технологического, поверочного) характера (МТТПХ). Расширение сфер их применения на объектах, требующих систематического точечного надзора, изначально предполагалось при разработке концепции проекта указа № 376.

Направлены такие мероприятия в основном на обеспечение технологической дисциплины и безопасности, обследование и осмотр территорий и объектов, оценку их технического состояния. Они четко регламентированы и ориентированы на конкретный объект и процедуру проведения. Например: обследование электроустановки на предмет безопасности, оценка качества монтажа потенциально опасного объекта и т.д. Также установлена периодичность их проведения. Утверждаются они постановлением Совета Министров по согласованию с Президентом Республики Беларусь. В настоящее время действует перечень, утвержденный постановлением Совета Министров от 31 ноября 2012 года № 1105, с учетом корректировок, внесенных постановлением Совета Министров от 21 ноября 2018 года № 842.

Мероприятия технического (технологического, поверочного) характера имеют профилактическую направленность. При выявлении в ходе их проведения нарушений субъекту хозяйствования представляется только требование (предписание) об их устранении, а в случае угрозы жизни, здоровью людей - рекомендации о приостановлении деятельности. При выполнении в установленный срок требований (предписаний) меры ответственности за допущенные нарушения не применяются. И только в случае, если нарушения не устранены, в том числе если их устранение невозможно, а также при выявлении повторных нарушений к субъекту и его должностным лицам могут быть применены меры административной ответственности.

Следует отметить, что мероприятия технического характера, хоть и являются распространенной формой контроля и надзора, но не вызывают нареканий со стороны субъектов хозяйствования. В текущем году ни одно из всех обращений по вопросам осуществления контрольной деятельности, поступивших в органы Комитета госконтроля от субъектов хозяйствования и граждан, не затрагивало вопросы проведения таких мероприятий.