Контроль в Беларуси: профилактика и предупреждение нарушений, сокращение количества проверок

Сокращение количества проводимых контролирующими и надзорными органами проверок - это результат реализации требований указов от 16 октября 2009 года №510 и от 26 июля 2012 года №332, направленных на упорядочение контрольной и надзорной деятельности. Указом №510 был установлен единый порядок планирования и назначения проверок как для органов, контролирующих финансово-хозяйственную деятельность (ФХД), так и для надзорных органов, удельный вес проверок которых в общем количестве контрольных мероприятий в стране всегда составлял около 70%. При том, что и для проверок ФХД, и для надзорных проверок было введено планирование только при условии отнесения субъекта к соответствующей группе риска на основании прописанных в указе критериев. Для внеплановых проверок указом также были установлены конкретные основания. В контрольной работе резко возросла аналитическая составляющая: прежде чем запланировать проверку контролирующий и надзорный орган обязан всестороннее изучить предполагаемый к проверке субъект.

Все это, а не боязнь, как вы говорите, "испортить показатели" привело к резкому сокращению количества проводимых проверок. В 2010 году в сравнении с предшествующими принятию указа №510 годами их стало меньше более чем в два раза. В 2011 году количество проведенных контролирующими (надзорными) органами проверок сократилось еще на 35 процентных пункта. Итоговые цифры за 2012 год в настоящее время контролирующими и надзорными органами обобщаются, но если судить по количеству проведенных ими плановых проверок, то уже можно сказать, что тенденция к уменьшению контрольных мероприятий сохранилась и в 2012 году.

Что касается проверок, запланированных на первое полугодие 2013 года, то в сравнении с аналогичными периодами 2012, 2011 и 2010 годов плановых проверок будет меньше на 20,1%, 24,6% и 38,7% соответственно. Это уже результат реализации требований указа №332 в части недопущения их проведения чаще одного раза в пять лет для субъектов хозяйствования, добросовестно исполняющих обязательства перед бюджетом и не имеющим иных нарушений законодательства, периодичности планирования проверок с учетом предыдущих проверок и их результатов в целом по системе контролирующего (надзорного) органа.

Законодательством предусмотрено исключение проверок из текущих координационных планов в ходе их исполнения. До принятия указа №332 исключить проверку можно было только на основании уведомления, представленного запланировавшим ее контролирующим или надзорным органом. Всего в 2012 году из координационных планов в областях и Минске было исключено более 2 тыс. проверок. В большинстве случаев исключались проверки территориальных подразделений надзорных органов - МЧС, Минздрава и др. Причины самые разные. Это и переход субъекта в более низкую группу риска, прекращение осуществления поднадзорного вида деятельности, изменение места нахождения субъекта, его реорганизация.

Более 1 тыс. проверок исключено в связи с изменениями, внесенными указом №332. Из планов исключались проверки, которые до принятия этого указа были запланированы структурными подразделениями без прав юрлица. Также исключались проверки, не соответствующие вновь утвержденным критериям отнесения проверяемого субъекта к группе риска, мероприятия технологического (поверочного) характера и др.

В любом случае, все контролирующие и надзорные органы - это органы, которые имеют право назначать и проводить проверки. Другой вопрос, что они проверяют. Контролирующие органы на сегодняшний день проверяют вопросы осуществления хозяйственной деятельности. Надзорные - те органы, на которые возложен надзор за деятельностью субъектов хозяйствования в определенных сферах.

Согласно утвержденному указом №332 перечню сегодня осуществляют контроль 58 контролирующих и надзорных органов республиканского уровня. В состав их входят органы и финансового контроля, и надзорные, органы, ведущие ведомственный контроль. В их составе структуры, которым дано право проверять вопросы достоверности статистики, лицензирования и иных видов деятельности, которые прописаны в утвержденном законодательством перечне.

Количество контролирующих органов сократилось с принятием указа №332. Потеряли право контроля за деятельностью субъектов хозяйствования ряд коммерческих организаций, которые ранее вели такую деятельность. Потеряли право контроля структурные подразделения без права юрлица (они самостоятельно не могут назначить такую проверку), а также пересмотрен перечень по ряду других контролирующих организаций, входящих в состав республиканских органов управления организаций, которые раньше могли осуществлять такой контроль.

Но хочу сказать, что основная работа у нас еще ведется, так как Совету Министров указом №332 поручено вместе с облисполкомами пересмотреть функции контролирующих надзорных органов с целью их сокращения. На данном этапе работа еще не завершена, поэтому мы ожидаем дальнейшего сокращения контролирующих и надзорных органов.

Контролирующими органами, которые осуществляют функции финансового контроля, на сегодняшний день у нас являются Комитет государственного контроля, органы Минфина и налоговые, органы ведомственного контроля. Сюда же попадают органы, которые осуществляют контроль за соблюдением госсобственности - комитет по госимуществу, например. Что касается надзорных, то к ним относятся органы пожарного, санитарного, ветеринарного, энергетического, строительного надзора. То есть те, на которые законодательными актами возложена функция надзора за деятельностью субъектов в какой-то конкретной сфере.

 Это крайне неверное мнение о том, что контролирующие органы приходят только для того, чтобы что-то найти. Контроль является одной из функций управления, и контролирующие органы осуществляют эту функцию в рамках полномочий, возложенных на них законодательными и иными нормативно-правовыми актами. При каждой проверке, когда она назначается, субъект внимательно изучается. Анализируется его деятельность, возможность отнесения его к соответствующим группам риска. Только после этого может быть назначена плановая проверка.

Для плановой проверки установлен целый ряд оснований, по которым можно ее назначить. Однако те основания, которые не прописаны в законодательстве, не могут стать причиной для назначения внеплановой проверки. Миф о том, что контролер, ничего не найдя, не имеет права уйти с проверки, прямо скажем, не соответствует действительности.

Если говорить о результативности проверок и выявленных нарушениях, то по итогам 2010, 2011, 2012 годов можно сказать, что имеется определенный процент проверок, по которым нарушения не установлены. Здесь имеются в виду результаты проверок всех контролирующих и надзорных органов. В среднем процент проверок, по которым не выявлены нарушения законодательства, - около 10%. По результатам проверок Комитета государственного контроля такого практически не бывает.

На сегодняшний день проверки назначаются конкретно по определенным основаниям и не назначаются просто для того, чтобы проверить тот или иной субъект. В данном случае сыграло большую роль введение указов №510 и №332. Естественно, возросла роль аналитической (предварительной) работы при назначении проверок. Контролеры не идут на проверку только ради проверки. У них, как правило, уже есть какие-то определенные сведения или информация о несоблюдении субъектом хозяйствования какого-либо законодательного акта.

Что касается того, потеряет ли статус субъект, если у него выявлены нарушения, то, безусловно, если нарушения в ходе проверки установлены, статус добросовестного субъекта, который исполняет все обязанности перед бюджетом, уплачивает налоги и тому подобное, будет утерян.

Указ №510 предусматривает возможность назначения внеплановой проверки по заявлению проверяемого субъекта, но исключений относительно неприменения мер ответственности в этом случае не предусматривается. Однако можно обратиться в контролирующие органы с просьбой о проведении мониторинга. При этом в случае выявления нарушений законодательства меры ответственности сначала не применяются, субъекту предлагается их устранить.

Данута Рыжикова: Контролирующие надзорные органы готовы помогать субъектам в их деятельности в целях профилактики правонарушений. До проведения проверки лучше проконсультироваться у проверяющих, пообщаться с ними и устранить возможно выявленные нарушения - особенно если проверяемый знает, что в организации что-то сделано не так.

В настоящее время индивидуальные предприниматели осуществляют те же виды деятельности и несут практически такие же обязанности, что и организации. Поэтому ИП тоже попадают в поле зрение контролеров. Ежегодно в стране в среднем проверяется около 7% субъектов хозяйствования. В 2012 году около 6% зарегистрированным в республике ИП также были назначены проверки. Индивидуальный предприниматель попадает в высокую группу риска в том случае, если он занимается, к примеру, оптовой торговлей, строительством. Более 70% из планово проверенных ИП в 2012 году относились к высокой группе риска.

Действительно, указ № 332, которым с 1 октября внесены изменения в указ № 510, в определенной степени либерализировал деятельность проверяемых субъектов, предоставил им дополнительные гарантии. Пять лет, о которых в вопросе говорится, – это периодичность назначения плановых проверок для субъектов, отнесенных к низкой группе риска и для так называемых добросовестных субъектов. Что касается последних – это действительно новая гарантия, которая работает с 1 октября. Добросовестных субъектов в плановом порядке проверять можно не чаще одного раза в пять лет.

Но указ определяет требования, какой субъект получает статус добросовестного, кто может воспользоваться такой гарантией. Такой субъект должен отвечать двум условиям: во-первых, у него при предыдущей проверке этого контролирующего или надзорного органа не должно быть установлено нарушения законодательства и неисполненных обязательств перед бюджетом. Второе условие: в период после окончания предыдущей проверки и до назначения очередной плановой проверки в течение этих пяти лет ни у данного контролирующего или надзорного органа, ни у других аналогичных органов не должно появиться информации о том, что этот субъект нарушает законодательство. Если же у какого-нибудь контролирующего органа появляется информация, что есть достоверные сведения о нарушении законодательства или наличии неисполненных обязательств перед бюджетом, то даже если в предыдущую проверку он считался в течение какого-то времени добросовестным, субъект, к сожалению, этот статус утрачивает. И соответственно у него может быть назначена внеплановая проверка при наличии достоверных сведений о совершенном правонарушении.

Точно так же может быть назначена внеплановая проверка при наличии у контролирующего органа достоверных сведений о нарушении в отношении тех субъектов, кто относится к низкой группе риска.

В соответствии с указом №332, правительству совместно с облисполкомами поручено проанализировать компетенцию функций и полномочий республиканских органов управления, подчиненных правительству, а также на уровне местных исполнительных и распорядительных органов, иных органов и подразделений, осуществляющих контрольные и надзорные функции, проанализировать их полномочия и функции на предмет оптимизации, исключения дублирования функций. На эту работу отведено шесть месяцев, то есть в настоящее время она проводится. Указ №332 достаточно серьезно откорректировал процедуру проведения проверок. Часть норм вступила в силу с 1 октября прошлого года, часть норм - с 1 января наступившего. Прошло слишком мало времени для наработки практики, которая указала бы на необходимость корректировки определенных норм. Кроме того, менять их в спешке неразумно - надо дать возможность и проверяющим, и проверяемым поработать в новых условиях, а затем говорить о корректировке проведения процедурных норм или оснований для назначения проверок.

Критерии отнесения субъектов хозяйствования к определенным группам риска, что является основанием для назначения плановой проверки субъекта, являются общедоступными и утверждены указом №332. Критерием (основанием) для отнесения субъекта к определенной группе риска в ряде случаев является вид его деятельности. Например, лотерейная деятельность, банковская деятельность, деятельность в сфере игорного бизнеса, деятельность, связанная с осуществлением оптовой торговли, торговая и посредническая деятельность, розничная торговля вне магазинов - сам вид такой деятельности может являться основанием для назначения проверки по высокой группе риска.

Кроме того, основанием для отнесения субъекта к той или иной группе риска является также результат деятельности предприятия, то есть, установление в ходе его работы нарушений налогового либо иного законодательства. Более того, все критерии, прописанные в указе, разбиты по направлениям контрольной и надзорной деятельности. Отдельно среди них критерии, по которым назначаются проверки финансово-хозяйственной деятельности. Отдельно вынесены критерии по внешнеэкономической деятельности, по санитарно-эпидемиологическому надзору и другие. Для субъектов все абсолютно понятно и прозрачно.

В 2012 году по высокой группе риска проверялось более 50% субъектов. В плане первого полугодия 2013 года уже 60% субъектов отнесены к высокой группе риска. То есть, выбираются субъекты, которые относятся именно к высокой группе риска чаще, чем все остальные. Но в этом случае имеет значение и периодичность назначения проверок, потому что по высокой группе риска, если нарушения установлены, то субъект должен быть повторно проверен в следующем году. Если нарушения выявлены по средней группе риска, то он может быть проверен через три года, а если не выявлены, то только через пять лет.

Что касается лжепредпринимательских структур и субъектов, которые с ними работают, действительно, указ №510 предусматривает особенности назначения проверок такого рода субъектов. А именно, как известно, по общему подходу в указе №510 есть мораторий на проверки - на плановые проверки субъектов, со дня создания (регистрации) которых не прошло два года, т. е. фирмы-двухлетки в плановом порядке, за некоторыми исключениями, не проверяются.

Что касается лжепредпринимательских структур, то проверка такого субъекта может быть назначена в течение этого двухлетнего мораторного периода. Точно так же может быть назначена и проверка субъекта, который совершает сделки, операции с лжепредпринимательской структурой.
 
Нужно сказать, что применение этого основания для назначения внеплановой проверки в мораторный двухлетний период ограничено, поскольку право назначения такой проверки есть только у Комитета государственного контроля или проверка может проводиться по его поручению.

Признаки лжепредпринимательской структуры определены статьями 234 Уголовного кодекса Республики Беларусь и ст.12.12 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях. Что касается реестра, который формирует Министерство по налогам и сборам, это будет не реестр лжепредпринимательских структур, он будет называться несколько иначе - реестр субъектов с повышенным риском совершения правонарушений в экономической сфере. У формирования этого реестра несколько иная цель - для целей налогообложения. В этот реестр действительно будут включаться те структуры, в отношении которых установлены составы преступлений, предусмотренных ст. 233 Уголовного кодекса Республики Беларусь "Лжепредпринимательство". Но в этот реестр будут включаться еще и другие субъекты: субъекты, в деятельности которых правоохранительными органами установлено нарушение ст. 33 Уголовного кодекса РБ "Незаконная предпринимательская деятельность". Кроме того, будут туда включаться субъекты, от имени которых действуют неуполномоченные лица, субъекты, на счета которых поступала выручка, а в налоговых декларациях показывалось, что объект налогообложения отсутствует либо налоговая декларация вообще не выдавалась. Будут включаться субъекты (я несколько упрощаю позиции, они в указе четко прописаны), у которых на счет в течение месяца поступила сумма, превышающая 5 тыс. базовых величин, при этом руководитель не может пояснить происхождение этих средств, за какие сделки, товары, услуги поступили эти средства.

Еще раз подчеркну, цель у этого реестра другая. Что касается назначения проверок, то это только две статьи, квалифицирующие лжепредпринимательство, которые я называла.

Конечно, определенный набор требований к контролирующим и надзорным органам и к их работникам существует. Более того, с 1 октября, когда вступил в силу указ №332, объем этих требований увеличился. И соответственно можно говорить, что появились дополнительные гарантии защиты у проверяемого. Что касается этих дополнительных требований, которые появились… Во-первых, с 1 октября пересмотрен перечень оснований для отвода проверяющего. Если раньше работник контролирующего надзорного органа не имел права проводить проверку, если он является близким родственником кого-либо из работников проверяемого субъекта, то с 1 октября к этим критериям добавилось отношение свойства и супружества. Супружество понятно: если на предприятии работает жена проверяющего, которая является, скажем, главным бухгалтером, то руководство контролирующего органа не имеет права назначить на проверку мужа. Что касается отношений свойства, то речь идет о близких родственниках соответственно мужа или жены. Если такие отношения имеются с проверяемым субъектом, то такой проверяющий на работу выйти не может.

Более жесткие требования к проверяющим теперь предъявляются в процессе проверки. Появилась такая норма, что при составлении актов проверки или справки о проверке проверяющий в обязательном порядке должен отразить в них результаты по каждому из вопросов, указанных в предписании. Что это означает. Предписание на проведение проверки содержит определенный перечень вопросов, который субъекту показывается заранее. Если в ходе проверки проверяющий не находит нарушения по какому-либо из вопросов, он в обязательном порядке все равно должен этот вопрос не опустить, а в акте указать, что по такому-то пункту за такой-то период нарушений не установлено. Для проверяющего это дополнительная прямая обязанность. Если это требование не соблюдено, есть основание ставить вопрос о нарушении законодательства при проведении проверки. Для субъекта это дополнительная гарантия. Наряду с этими требованиями в указе №510 есть норма, согласно которой повторно за один и тот же период по одному и тому же вопросу субъекта проверять нельзя. Соответственно, если уже проверяющий какого-либо органа указал, что за этот период субъект проверен и нарушений нет, субъект имеет гарантию, что второй раз никто к нему по этому вопросу за обозначенный период не придет.

Дополнительная процедурная сложность в нашей работе появилась и, соответственно, дополнительная гарантия для проверяемых субъектов, связанная с реализацией механизма приостановления либо запрета деятельности проверяемого субъекта. Немножко поясню. Указ №510 предусматривает в определенных случаях специальными уполномоченными контролирующими органами приостанавливать либо деятельность субъекта в целом, либо отдельно направление деятельности, если установлено нарушение, которое представляет прямую угрозу национальной безопасности, окружающим людям либо здоровью граждан. Такое приостановление осуществляется на определенный срок, и субъекту предлагается устранить эти нарушения, в результате чего деятельность возобновляется. Но на практике возможны ситуации, когда субъект по каким-то причинам, объективным или субъективным, в отведенный ему срок не устранил допущенные нарушения. В таком случае мы не вправе самостоятельно приостанавливать его деятельность. Далее продление такого приостановления ведется в судебном порядке. Это тоже дополнительное требование к проверяющим. Мы должны обратиться в суд, доказать, что субъект нарушение не устранил, и суд уже будет принимать решение, продлевать или нет приостановление. Для субъекта это дополнительная гарантия. Более того, параллельно скажу, что с 1 октября проверяемые субъекты получили право ходатайствовать о продлении срока устранения нарушения. Но это можно заявить только один раз. Такое ходатайство мы должны рассматривать и при отсутствии объективных оснований для отказа удовлетворять и давать субъекту дополнительный срок для устранения нарушения.

Если еще говорить о дополнительных требованиях, которые с 1 октября вступили в силу, то их достаточно много. Перечислять их не буду, но еще об одном скажу. Дело в том, что с 1 января этого года вступили в действие нормы указа №332, которые предусматривают планирование проверок по системе вертикали государственного органа. Это тоже дополнительное требование для контролирующих органов и проверяющих. Скажем, плановую проверку назначил контролирующий областной орган, то уже в течение установленных указом №510 периодов (3,5 и 1 год в зависимости от степени риска субъектов) контролирующий орган ни республиканского, ни районного уровня из этой же системы по той же компетенции назначить проверку не может. То есть, эта периодичность должна соблюдаться в целом по системе.

Что касается права субъекта пожаловаться на проверяющего. Да, такое право было всегда, есть оно и сейчас. Фактически указ №510 предусматривает возможность нескольких вариантов обжалований: собственно обоснованности назначения проверки, результатов проверки, а также действий или бездействия проверяющего. В ситуации, которая прозвучала в вопросе, здесь подходит схема обжалования действия или бездействия проверяющего. Да, такое обжалование возможно. Процедура достаточно детально прописана в указе № 510. Субъект вправе жаловаться и должен только знать о своих правах и правильно ими пользоваться.

Субъект хозяйствования в плановом порядке может быть проверен в течение календарного года только один раз. Если в ходе проверки выявлены нарушения, то законодательством установлена процедура, определяющая порядок их устранения: контролирующий (надзорный) орган направляет требование (предписание) об устранении нарушений, и субъект обязан эти нарушения устранить. При этом контролирующий и надзорный орган имеет право проведения контрольной проверки - это внеплановая проверка устранения проверяемым субъектом выявленных нарушений.

Что касается проведения в течение одного и того же года иной внеплановой проверки, то при наличии установленных законодательством оснований такая проверка также может быть проведена. Например, если у контролирующего органа появится достоверная информация о нарушении проверенным ранее субъектом законодательства. Но таких случаев очень мало.